土地财政的“连招”循环

以前地方政府最常用的一套操作大概是：

成立城投公司
地方政府出资成立“城投平台”（城投公司，本质上是融资平台公司）。

注入土地
政府把土地使用权划拨给城投公司，作为它的资产。

城投融资
城投拿土地作为抵押，去银行贷款、发债，融到资金。

回头买地
融到的钱再拿去“买地”，也就是参与土地出让，把钱交回政府。

政府有钱搞建设
政府拿到土地出让金，用来修路、建地铁、搞市政建设。

推高地价
城市建设好了，地价升高，城投持有的土地“升值”，于是它的资产规模又变大，可以再去借更多的钱。

循环往复
这个模式就像一个飞轮，支撑了地方政府财政收入和城投的运转。

👉 这就是所谓的 “土地财政模式”。

为什么循环断了？

这几年房地产市场低迷，开发商拿地少，城投自己买地又“没钱”。

银行和市场对城投的信用也越来越担心，不愿意再无条件借钱给城投。

导致这个循环某个环节卡死：城投没钱了，政府也就很难再靠“卖地”获得收入。

新的变化：土储专项债重启

2025 年 2 月 24 日，广东省继北京后，宣布重启 土地储备专项债（简称“土储专项债”）：

发行 307 亿元专项债。

用来回购、收回 尚未开发的土地储备项目（即一级市场、还没动工的土地）。

这些土地大多数在 城投公司手里（因为前几年城投大量买地囤着，但没开发）。

👉 换句话说：
地方政府自己发债 → 用债券的钱回购土地 → 把城投手里的“死地”买回来 → 给城投回血（拿到现金还债、维持运转）。

形象类比（小超市的故事）

我是老板（地方政府）。

顾客其实是我儿子（城投公司）。

儿子赊账欠我钱，拿了很多货（买了很多地）。

他还不起钱，我就去外面借钱（发债），然后再“买回”他手里还没吃掉的零食汽水（收回土地）。

我把货拿回来了，他也有了现金，还能继续赊账。

👉 这就是“左口袋倒右口袋”的循环操作。

两个补充信息

专项债不计入赤字
一般地方政府专项债券不算进财政赤字率统计，所以地方政府多发一些专项债不会影响中央考核。

土储专项债的特殊性

它是唯一一个被叫停后又重启的专项债品种。

2017–2019 年很火。

2019 年底被暂停。

2025 年初再次重启。

📌 总结一句话：
地方财政卖地收入断了，政府用“土储专项债”自己出钱回购城投囤的土地，帮助城投回血，同时让土地财政的循环“继续转下去”。

404了

作者：暴雨心奴
链接：https://www.zhihu.com/question/13296660068/answer/110245958077
来源：知乎
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兄弟们，今天发生了一件改变地方土地财政游戏规则的大事。之前地方土地财政的基本玩法大概是这样的：首先，地方成立一家城投，然后向城投注资，注入的资产大多是一些地皮。城投拿到地皮之后，以地皮作为抵押和担保，开始贷款或者发行债券，募集到的资金再回过头来买入地方的土地。地方有钱了，开始更新城市建设，导致地价上升。地价上升之后，城投的资产规模再上一层楼，可以贷到更多的款，募到更多的资。如此循环往复，这就是土地财政的一个小连招。但是由于众所周知的原因，这几年这个循环当中的某一个环节出现了问题。城投没有钱了。城投一没钱，这个循环眼看就要玩不下去了。结果今天 2 月 24 号，继北京之后，广东省重启了土储专项债。预计要发行 307 亿的专项债，用来回购回收尚未开发的土地储备项目，涉及到广东省的 16 个地级市。而且，这些回收的项目、土地项目都有一个共同的要求，就是一级市场的。什么意思呢？就是尚未被开发商开发动工过的土地。那这些土地大多在谁的手里呢？前几年谁拿地拿得最多，拿到了地还不怎么开发，那肯定就是当地的城投了。换言之，地方上自己发债，用来买回之前城投买的自己的地。这样听起来是不是很绕口？我举个例子，大家就明白了。比如我开了一家小超市，我有一个顾客，其实他就是我儿子。我儿子赊了我很多账，欠了我很多钱，拿了我很多货。我眼看这小子也还不上我的货款，我灵机一动，发行债券募集到的资金，我向他买回他拿我的那些还没吃完的零食、汽水。这样我拿回了货，他拿回了钱，我又可以把我的货卖给他或者赊给他。其实说到底，上述的操作就是我刚才讲的那个小故事的翻版。话讲到这儿，我再提两个信息。

第一个，一般来说，地方的专项债券是不计入赤字的统计的。换言之，发行多与少都不影响赤字率。

第二个，土储专项债，也是我们唯一一个暂停了之后，叫停了之后又重启的专业项目债。土储专项债在 17 到 19 年曾经非常火爆，但是 19 年年底，这个项目就被调停了。但是在 25 年年初，土储专项债再一次重启了。